A lo largo de la historia, las medidas restrictivas de carácter económico han sido utilizadas como instrumentos de presión y disuasión para forzar el comportamiento de actores estatales o subestatales.
En la era contemporánea, este tipo de coerción no sólo se ha institucionalizado, sino que ha alcanzado un nivel de sofisticación que la convierte en una herramienta estratégica de primer orden.
Hoy, en el centro de esa arquitectura, se encuentra la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, según siglas en inglés), órgano dependiente del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, responsable de ejecutar la política sancionatoria definida por Washington en función de sus intereses geopolíticos.
Sin embargo, para comprender su alcance actual y el carácter excepcional que ha adquirido dentro del sistema internacional, es necesario remontarse a los antecedentes históricos de la coerción económica como mecanismo de contención y sobre todo, de guerra.
DESDE MEGARA: EL ASEDIO COMO ESTRATEGIA
El precedente más antiguo documentado en la historia escrita sobre el uso de sanciones económicas se remonta al llamado "Decreto Megariano", una medida impuesta por Atenas contra la ciudad-Estado de Megara, en el año 432 A.C.
Al prohibir su acceso a mercados y puertos, los atenienses procuraron asfixiar la economía megarense y socavar su autonomía. Esta política de exclusión contribuyó, junto a otros factores, al estallido de la Guerra del Peloponeso, marcando uno de los primeros casos documentados de una sanción económica con consecuencias geopolíticas directas.
Estos métodos se replicaron por el periodo romano. Los bloqueos comerciales, la restricción de exportaciones y la manipulación de rutas mercantiles también formaron parte de la estrategia imperial.
Aunque acompañadas a menudo de despliegues militares, estas medidas ya revelaban una comprensión avanzada del poder del estrangulamiento económico como táctica de desgaste.
Luego, a comienzos del siglo XIX, Napoleón Bonaparte recurrió a una forma temprana de guerra económica a gran escala a través del llamado "bloqueo continental". Tras su derrota naval en Trafalgar (1805), el emperador francés buscó someter a Gran Bretaña no mediante la fuerza militar, sino mediante la exclusión comercial forzada.
Impuso la prohibición de comerciar con productos británicos a los países bajo su influencia, incluidos España, Holanda y Prusia, extendiendo así una política de coerción económica que pretendía involucrar a toda Europa en función de un solo interés imperial.
A pesar de su alcance, el bloqueo se vio erosionado por el contrabando y la resistencia de las economías continentales, muchas de las cuales también resultaron perjudicadas.
Años después, la Ley de Embargo de 1807 en Estados Unidos, fue promulgada bajo la presidencia de Thomas Jefferson. Esta medida prohibió el comercio exterior de los barcos estadounidenses como represalia frente a las restricciones impuestas por Gran Bretaña y Francia en plena Guerra Napoleónica.
Aunque concebida como una herramienta de presión no violenta, terminó afectando principalmente a la propia economía estadounidense y desembocó en un aumento del contrabando y la oposición interna.
Durante la Guerra de 1812, tanto Estados Unidos como Gran Bretaña recurrieron nuevamente a bloqueos y embargos como instrumentos de presión. En este contexto, la guerra naval y la restricción del comercio marítimo jugaron un papel fundamental, evidenciando que las sanciones y bloqueos económicos se consolidaban como recursos estratégicos en los conflictos interestatales.
La práctica alcanzó un nivel superior durante la Guerra de Secesión estadounidense (1861-1865). La Unión aplicó el llamado "Plan Anaconda", un vasto bloqueo naval destinado a paralizar la economía del Sur, impidiendo la exportación de algodón y la importación de suministros militares.
Por su parte, la Confederación intentó contrarrestar estas medidas mediante corredores alternos al bloqueo, pero la asfixia económica terminó debilitando significativamente su capacidad de resistencia.
Ya en el siglo XX, la "Primera Guerra Mundial" trajo consigo uno de los bloqueos más extensos de la historia moderna. El Reino Unido implementó un cerco naval contra Alemania con el propósito de restringir el acceso a alimentos y materias primas.
Sus efectos fueron devastadores, debido a que generaron una crisis humanitaria que afectó a millones de civiles.
En suma, la historia demuestra que la coerción económica fue perfeccionándose como instrumento de presión, y también permitió a los Estados conocer sus límites, costos y efectos colaterales.
Estos antecedentes marcaron el inicio de un proceso de sofisticación progresiva, donde cada episodio aportó lecciones que serían retomadas y adaptadas a las condiciones históricas posteriores, preparando así el terreno para la institucionalización moderna de las sanciones, articulada como una forma de guerra no convencional.
DE MEDIDA TEMPORAL A ARMA PERMANENTE
En octubre de 1917, en plena Primera Guerra Mundial, el Congreso de los Estados Unidos promulgó la Ley de Comercio con el Enemigo (TWEA, según siglas en inglés), que otorgó al Ejecutivo amplios poderes para controlar y restringir transacciones comerciales con enemigos durante tiempos de guerra.
Inicialmente concebida como una medida temporal, esta legislación se convirtió en el germen jurídico del aparato de sanciones económicas estadounidense.
Bajo esta ley, el presidente Woodrow Wilson firmó la Orden Ejecutiva 2729-A, que dio origen a la Junta de Comercio de Guerra (WTB, según siglas en inglés) y al Administrador de Bienes Enemigos (APC, según siglas en inglés), dos estructuras complementarias que configuraron los cimientos burocráticos de la coerción comercial y financiera. Una orientada a la regulación y supervisión de las transacciones económicas, y otra centrada en la administración directa de los bienes estratégicos enemigos. Se trató de la primera institucionalización sistemática del control económico como arma de guerra y de política exterior.
Como parte de esa arquitectura, también se diseñó un sistema de vigilancia que permitía identificar y bloquear nexos económicos considerados una "amenaza".
La Oficina de Inteligencia Comercial de Guerra, adscrita a la Junta en cuestión, procesaba diariamente miles de solicitudes, evaluando si existían vínculos directos o indirectos con potencias enemigas.
Este mecanismo dio origen a las listas negras de empresas y personas sancionadas, antecedente directo de las bases de datos utilizadas por la OFAC en la actualidad.
La Junta estaba integrada por altos representantes de los Departamentos de Estado, Tesoro, Agricultura y Comercio, así como por el Administrador de Alimentos y la Junta de Envíos. Por ello, su margen de acción abarcaba todo el espectro del intercambio internacional, y al absorber a la recién creada Junta Administrativa de Exportaciones, una entidad transitoria que solo operó durante tres meses, consolidó la totalidad de los mecanismos relacionados con el comercio exterior.
A partir de entonces, la WTB adquirió carácter operativo inmediato y se consolidó como la autoridad federal exclusiva en materia de coerción internacional, ejerciendo un control regulatorio y supervisión estratégica de las transacciones económicas.
La otra estructura, el Administrador (o Custodio), tenía atribuciones para confiscar, administrar e incluso liquidar activos financieros y comerciales pertenecientes a ciudadanos o entidades de países enemigos, bajo el pretexto de que "la confiscación evitaba que los migrantes apoyaran material o financieramente a los adversarios de Estados Unidos".
En realidad, el decomiso cumplía un doble propósito: privar al supuesto "enemigo" de beneficios económicos y, al mismo tiempo, aprovechar las empresas estratégicas incautadas para fortalecer el desarrollo estadounidense.
Amparado en la ley recién promulgada y sin necesidad de orden judicial, el APC podía ejecutar confiscaciones de manera inmediata.
Bajo la dirección de Alexander Mitchell Palmer, en 1918, la oficina llegó a ser descrita por el New York Times como "una poderosa organización de guerra, única en su carácter y propósitos, y al mismo tiempo la mayor institución fiduciaria del mundo". Durante su gestión concentró más de 135 millones de dólares en activos, canalizados hacia bonos de guerra y administrados en reuniones ejecutivas donde se decidía el destino de las propiedades incautadas.
Incluso, una investigación publicada por la revista del Instituto Smithsonian reveló que la administración de Wilson había acumulado activos por más de 500 millones de dólares, y 9 mil fideicomisos con un valor estimado de 300 millones. Se trataba de una suma colosal que, trasladada a valores actuales, alcanzaría varios miles de millones de dólares.
Estos datos evidencian que el estallido de la guerra, en sus dos momentos, impulsó notoriamente el crecimiento de Estados Unidos bajo esos formatos de captura de recursos extranjeros.
Aunque inicialmente se prometió que los bienes serían devueltos tras la guerra, pronto la APC se transformó en un mecanismo de confiscación permanente. Una enmienda legal del mismo año autorizó la venta de los activos incautados bajo el argumento de que representaban riesgos estratégicos para la seguridad nacional.
Palmer lo identificó en su tiempo, notó que la guerra era, en esencia, una disputa por los mercados mundiales y, conforme a los intereses estadounidenses, no había necesidad de darle culminación.
Nick Shepley en su libro The Palmer Raids and the Red Scare: 1918-1920: Justice and Liberty for All explica que Palmer vio que la guerra podía seguir sin ningún ejército, que podía continuar por medios económicos a través del despojo, y concluyó: "El poder de guerra es necesariamente un poder inherente a toda nación soberana. Es el poder de la auto-reserva y ese poder no tiene más límites que el alcance de la emergencia".
Esta concepción reforzó el discurso de la guerra económica y favoreció directamente a corporaciones estadounidenses. Con ello, se consolidaba un precedente clave: la justificación de la "seguridad nacional" como herramienta expansiva, aplicable no solo en tiempos de guerra, sino también en la posguerra o en escenarios de paz.
Si bien el enfoque de la APC fue principalmente patrimonial, su accionar complementó la labor de la WTB en la construcción de un sistema integral de control económico.
Así lo demostró el informe que la WTB presentó a Wilson en diciembre de 1917, donde se detallaban regulaciones sobre transacciones internacionales, condicionamientos diplomáticos para exportaciones, intervención en flujos de bienes estratégicos y bloqueo de actores económicos por razones políticas o geográficas.
En ese marco, la sanción adquiría una dimensión distinta al castigo pues, pasaba a funcionar como un mecanismo de guerra no convencional, un instrumento pasivo-agresivo diseñado para debilitar de manera progresiva y estructural al enemigo señalado por Estados Unidos.
Su espacio de acción era el comercio internacional, donde operaba como un sistema de presión escalonada capaz de restringir flujos, condicionar mercados y aislar a actores económicos estratégicos.
Con este andamiaje institucional ya en marcha dentro de Estados Unidos, el siguiente paso consistió en proyectar esa lógica. Se trataba de acoplar al naciente orden multilateral de posguerra a los intereses estratégicos de Washington.
MECANISMO DE GUERRA SIN ARMAS
En 1919, en el contexto del diseño institucional de la posguerra y en la antesala de la creación de la Liga de Naciones, el presidente estadounidense Woodrow Wilson introdujo en el debate internacional un concepto que marcaría el curso de la política global del siglo XX: el boicot económico como mecanismo de guerra sin armas.
En una serie de discursos públicos, Wilson no sólo exaltó esta práctica como una alternativa supuestamente pacífica, sino que la defendió como una herramienta más eficaz y devastadora que el enfrentamiento militar directo.
"Se trata de un instrumento de guerra infinitamente más terrible (…) el boicot es lo que sustituye a la guerra".
Dos disertaciones pronunciadas ese año, una en San Francisco y otra en Indianápolis, permiten captar con claridad el espíritu de la doctrina que estaba por surgir:
- "Si algún miembro de la Liga ignora los compromisos en materia de arbitraje y discusión, ¿qué sucede? ¿La guerra? No, no es la guerra, sino algo más tremendo que la guerra. Es aplicar un aislamiento absoluto, un boicot (…) no se puede enviar mercancías, ni hacia adentro ni hacia afuera (…) algunos países son absolutamente dependientes, unos carecen de materias primas, otros carecen de combustible de cualquier tipo, ya sea carbón o petróleo. Cuando se aplica el boicot, se pone la mano en la garganta de la nación infractora, y es un castigo apropiado. Es una exclusión de la sociedad civilizada".
- "Una nación que está siendo boicoteada es una nación que está en vistas a rendirse. Aplique este remedio económico, pacífico, silencioso y mortal y no habrá necesidad de la fuerza. Es un remedio terrible. No cuesta una sola vida fuera de la nación boicoteada, pero ejerce una presión sobre la misma que, a mi juicio, ninguna nación moderna podría resistir".
Estas afirmaciones revelan la visión explícita de convertir el sistema internacional en un aparato de sanciones, Bajo esa lógica, Wilson logró incorporar esta concepción de coerción no militar al texto fundacional del Pacto de la Liga de Naciones. En su Artículo 16 se establecía:
"Los miembros de la Liga acuerdan, además, que se apoyarán mutuamente en las medidas financieras y económicas que se tomen en virtud de este artículo, a fin de minimizar las pérdidas e inconvenientes resultantes de las medidas anteriores, y que se apoyarán mutuamente".
Este principio fue activado por primera vez en 1935, cuando Italia invadió Etiopía, cuya respuesta consistió en embargo de armas, prohibición de las exportaciones de caucho y restricción de préstamos.
Pero el impacto de ese mecanismo sancionatorio de corte multilateral no fue el esperado, primero, porque algunos miembros de la Liga no se sumaron a la medida contra Roma, y segundo, no estaban definidos los métodos de implementación y de vigilancia para verificar el real cumplimiento del boicot.
A grandes rasgos, para la clase política estadounidense, el castigo económico se convirtió en una declaración política sin fuerza real.
En definitiva, mientras que en el ámbito interno Estados Unidos había diseñado un aparato legal y operativo, como la Ley de 1917, la Junta de Comercio de Guerra y el Custodio de Bienes Enemigo, capaz de actuar sin atravesar los engorrosos procesos burocráticos, en el plano internacional el boicot exigía consensos que resultaban lentos, frágiles e incómodos para la Casa Blanca.
Desde entonces, se asumió como necesidad estratégica la creación de una arquitectura financiera y regulatoria que permitiera a Washington reproducir en la arena global lo que ya había logrado en casa.
Durante la Segunda Guerra Mundial, precisamente cuando ocurre la invasión alemana de Noruega en 1940, esa estructura se redimensionó en el Departamento del Tesoro con la fundación de la Oficina de Control de Fondos Extranjeros (Foreign Funds Control, FFC), que operó bajo la misma lógica de la Junta y la APC: controlar, vigilar y penalizar de manera extraterritorial el comercio con el enemigo definido por Washington.
Según la versión del propio Tesoro estadounidense, "los controles de la FFC se ampliaron posteriormente para proteger los activos de otros países invadidos". En resumen, la FFC se convirtió en la síntesis de aquella estructura siamesa sancionatoria creada en 1917.
Cabe destacar que, tras el fracaso de la Liga de Naciones, emergió la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Su Carta fundacional, en el artículo 41, estableció que el Consejo de Seguridad podía imponer sanciones multilaterales como alternativa al uso de la fuerza. Sin embargo, para Estados Unidos aquel procedimiento, sujeto al consenso entre potencias y a la posibilidad de vetos cruzados, resultaba poco eficaz frente a sus intereses inmediatos.
Por ello, mantuvo abierta, y en muchos casos prioritaria, la vía de la unilateralidad, mucho más expedita y provechosa para imponer su voluntad sobre otros Estados. Así, la coerción unilateral de Washington quedó al margen de cualquier marco legal internacional y en abierta contradicción con el espíritu de la propia Carta de la ONU.
LA INGENIERÍA FINANCIERA DE ESTADOS UNIDOS
La historia del sistema de sanciones unilaterales de Estados Unidos se enlaza directamente con la Conferencia de Bretton Woods de 1944. Allí se definió la arquitectura económica de la posguerra, con la creación del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y, sobre todo, la imposición del dólar como moneda de reserva y de intercambio global.
Esta decisión no solo otorgó estabilidad al comercio internacional, sino que también aseguró a Washington una herramienta estratégica: la capacidad de incidir de manera directa en las transacciones financieras mundiales.
Desde entonces, el dólar y las instituciones financieras internacionales se convirtieron en la plataforma que sostuvo la proyección del poder económico estadounidense y, más adelante, en la base de su régimen sancionatorio.
En los años siguientes, la Casa Blanca perfeccionó sus mecanismos de coerción bajo un clima de Guerra Fría. El informe NSC-68 de 1950 describió al "mundo comunista" como una amenaza expansionista contra la "civilización misma" y legitimó la necesidad de respuestas contundentes.
Al final, lo que estaba en juego eran conveniencias geopolíticas, es decir, el control de rutas comerciales, mercados estratégicos y la capacidad de Washington para moldear el orden internacional a su favor.
Ese mismo año, en el contexto de la Guerra de Corea y tras la entrada de China en el conflicto, el presidente Harry S. Truman impuso un embargo contra Corea del Norte y bloqueó activos chinos bajo jurisdicción estadounidense. Fue entonces cuando se creó la OFAC (Oficina de Control de Activos Extranjeros), dentro del Departamento del Tesoro, como el organismo encargado de administrar embargos, bloqueos y sanciones financieras.
Con ello nació un aparato burocrático especializado que se iría adaptando a cada coyuntura política y que, con el tiempo, se consolidó como el centro operativo de la coerción económica de Washington.
La experiencia en Corea demostró a Estados Unidos que los embargos totales eran insuficientes. La República Popular Democrática de Corea encontró mecanismos para evadirlos, apelando a su derecho a la autodeterminación.
Como explica la economista Agathe Demarais, tomó medio siglo perfeccionar un método más eficiente que no se limitara a embargos rígidos, sino que presionara directamente al sistema financiero global.
Washington descubrió transacciones norcoreanas a través de bancos asiáticos y amenazó con expulsar a esas instituciones del circuito internacional, lo que inauguró un sistema de sanciones financieras extraterritoriales.
A partir de entonces, las medidas no solo golpeaban al país sancionado, sino también a terceros actores, bancos o empresas que se relacionaran con él. Esta mutación permitió a Estados Unidos extender su política de coerción más allá de sus fronteras y aplicarla contra cualquier país que se alineara a la Unión Soviética, como ocurrió en las décadas siguientes con Cuba y Vietnam, y más tarde contra Irán con un esquema de sanciones secundarias en el sector petrolero.
La clave para sostener ese modelo fue instalar un sistema de vigilancia que cerrara el cerco a las evasiones.
En 1973 nació SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications), la red internacional de comunicaciones financieras que, aunque concebida como un espacio neutral, terminó bajo la órbita de los grandes bancos occidentales y de la Reserva Federal, debido a la centralidad del dólar en los pagos globales.
Esta infraestructura se convirtió en la columna vertebral del sistema financiero internacional y, con el paso de los años, en una de las piezas más poderosas del engranaje sancionatorio estadounidense.
El punto de inflexión se dio luego de los sucesos del 11 de septiembre de 2001.
Bajo el pretexto de combatir el terrorismo, Washington pactó con SWIFT el acceso privilegiado a sus bases de datos mediante el Programa de Seguimiento del Financiamiento del Terrorismo.
De esta manera, el Tesoro estadounidense adquirió la capacidad de rastrear flujos financieros transnacionales y de reforzar sus sanciones con un nivel de detalle y alcance sin precedentes. Funcionarios de alto nivel describieron entonces a SWIFT como "una de las armas más valiosas en la guerra financiera".
Con el dólar como ancla, la OFAC como aparato burocrático y SWIFT como sistema de vigilancia, Estados Unidos convirtió las sanciones en un mecanismo estructural de política exterior.
Lo que en su origen fueron medidas excepcionales aplicadas en tiempos de guerra terminó convirtiéndose en un instrumento permanente bajo la figura de la "emergencia nacional". La escalada llegó con el pretexto del terrorismo tras el 11 de septiembre de 2001.
¿Quién podría estar en contra de la lucha contra el terrorismo, cuando oponerse significaba quedar del lado de los terroristas? Fue la carta perfecta, el recurso de "moral política" más extremo, capaz de impactar a cualquier nación y al mismo tiempo justificar que Washington desplegara un régimen sancionatorio global que erosiona las bases del Derecho Internacional y amenaza la soberanía de los Estados.
Finalmente, la evolución de la Oficina de Control de Activos Extranjeros muestra cómo Estados Unidos ha pasado de justificar sus sanciones bajo escenarios bélicos a normalizarlas como herramienta cotidiana de política exterior.
Desde entonces, el régimen sancionatorio ha funcionado como un engranaje flexible que adapta su narrativa a la coyuntura: de la amenaza comunista en la Guerra Fría, a la lucha contra el terrorismo en el siglo XXI, y más recientemente, bajo banderas como la no proliferación nuclear o el combate al narcotráfico.
Ninguna de estas justificaciones ha superado en impacto simbólico al terrorismo, pero todas orbitan como cartas que Washington utiliza según la región o los intereses del momento.
En este esquema, el sistema no opera por principios, sino por conveniencias geopolíticas. La función esencial de la OFAC y de la maquinaria financiera que la respalda es garantizar que Estados Unidos conserve la capacidad de administrar el gran mercado global. Ello implica controlar rutas estratégicas, asegurar el suministro y condicionar el acceso a los recursos que sustentan la economía mundial.
El sistema de sanciones, en definitiva, ha dejado de ser un instrumento temporal para convertirse en un mecanismo estructural de poder.